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基于科学的海岸和海洋治理:来自东南亚的启示

以下文章来源于海洋世界文化无限 ,作者蒋恩源 李晶

作者简介:

蒋恩源:美国杜克大学湿地生态学硕士

在亚洲拥有超过20年帮助社区提高其保护和管理海岸和海洋资源能力的工作经验

晶:中国海洋大学博士研究生

本文译者:

任朱莉

(本文对照原文有删减)

过去半个世纪里,东南亚在海岸和海洋资源的管理上有长足的进步。20世纪80年代初期,当时的工作重点是放在能力建设上。如海洋生物学教育,推广认识海岸海洋生态系统的重要性。在以下主题上举办了许多训练班:海洋生物学、生物分类学、海洋测量和记录、污染管理等。通过这类训练,使得海洋科学升格为大学主修科目。东南亚也培养出了许多新一代海洋科学家,有些甚至闻名于世界。

 

 

发达国家和国际组织给予的资金、技术和人力协助,也促进了海洋科学的发展。国际非政府组织,如世界自然基金会(WWF)、大自然保护协会(TNC)、联合国环境规划署(UNEP)以及东盟(ASEAN)都扮演了重要的角色,帮助和提高了东南亚在海岸及海洋资源方面的建设和管理。

到了21世纪,海岸和海洋方面的数据和信息似乎到了饱和的地步。从事这方面工作的人们都能够列出生态系统的危机;也知道自己国家的以及国际的法律;能找出许多管理和行动计划;能举出在这方面熟知数据和讯息的科学工作者;也知晓已有的管理工具。这并非说在这一领域的知识已达顶峰(进一步的研究总是需要的,特别是当面临新出现的问题时)。核心问题是,这些讯息是否在自然资源治理中得到正确的运用。

海岸和海洋生态系统为人类提供了自然、社会和经济的各项服务,因此对它的知识、价值的了解并维系它的正常运作,乃是生态系统管理工作中的重中之重。如今类似“基于自然的管理”和“基于科学的管理”等名词大众都能琅琅上口。可是核心的问题仍然是:

第一,我们是否在做?

第二,这方面的资讯应用到什么程度?

第三,这一行动是可行的吗?实用的吗?行动的可持续性又如何?

一、数据、资讯和知识

(一)对海洋环境的威胁

互联网上能够搜寻到关于全球各地海岸及海洋环境危害的各种信息,包括那些之前未被深入研究的问题。诸如海洋酸化,水母暴发、大型藻类涌现以及微塑料等。在东南亚和许多发展中国家,经济发展是头等大事。其发展建设时并没有将保护环境深植心中,可是区域内的政治、经济、社会系统跟它们的环境却是息息相关的,如拥挤的海峡、群岛,宽阔的海湾以及深度较浅的河口地区。还有很多人口众多的国家,国民摄取的蛋白质大部分是来自于海产品。区域内所面临的诸多威胁仍然存在,主要包括:渔业对珊瑚礁的破坏、过度捕捞、红树林的衰减、海草床和海洋栖息地的损毁、海岸发展的不可持续性、土地开发引起水土流失和盐渍化、滥垦伐、乱开矿、土地及海床的污染、有机污染、外来物种入侵、自然灾害、排放未经处理的垃圾,等等。

 

 

(二)已有的信息

我们已有大量关于动植物栖息地和生态系统的报告。新的研究结果仍将源源不断问世。例如:关于珊瑚礁的情况,关于红树林,关于海草,还有关于湿地。以上仅举东南亚地区几个重要生境的例子。还有跨界诊断分析(Transboundary Diagnostic Analysis,TDA)以科学技术确认、量化并分析区域性环境问题的成因和对环境和经济上的冲击。TDA包括了辨识在国家、区域及全球层面上的社会、经济、政治和制度上的原因和影响。通过寻找原因确认其源头、位置和相关的政府部门。亚洲的跨界诊断分析报告主要来自大海洋生态系统(Large Marine Ecosystem,LME)计划。该计划由全球环境基金(GEF)资助。跨界诊断分析可在以下报告里找到:黄海、中国南海、苏禄-西里伯斯海域、阿拉法拉和帝汶海以及孟加拉湾。除以上生境现状报告和跨界诊断分析评估之外,还有检视上述评估的评估。由一群海洋科学家在联合国环境署及联合国教科文组织政府间海洋学委员会协调下发行了海洋环境状况的报告(包括其社会经济方面的情况)。

第一份报告在2009年出炉。还有联合国环境署定期发出环境系列报告:《全球环境展望》(GEO)。此一系列报告是应联合国21世纪议程和环境署19955月理事会决议的要求而出版的。自1997年起已出版六份报告,最新的报告于2019年出版。社会上有很多海岸与海洋事务资讯的数据库和信息,但也有很多资讯湮没无闻了,这是因为缺少维护讯息的资源和永续管理。以下介绍几个生命力较强的资料库,到现在仍常年为相关人士使用,例如:ReefBase:全球珊瑚礁信息库;FishBase:全球鱼种信息库;太平洋岛屿海洋资源之窗:全球海洋资源资料库。

 

 

(三)工具

技术和管理工具不断发掘、测试、试用和改进着。美国自20世纪初以来一直通过河流及港口法案评估自然资源的经济价值。类似举措在东南亚实施的历史却很短。自然资源的经济价值和利益可分为两类:一是具有市场价值的,如渔获等能以重量计值的;二是可带来福利的,像休闲活动,其利益是无法以市场价值衡量的。在确定自然资源市场价值和非市场价值方面已有诸多概念和方法,包括:成本效益分析法、旅游成本模式、随机利得模式、享乐计价法、意外价值、自然资源灾害评估和永续发展评估等。

1表示成本与效益的关联,以及说明在管理上是否要采取行动。最左一列是当前估计的经济价值;第二列为假设环境趋向恶劣,经济价值下降的程度;如果实施了管理行动,经济价值下降程度则会减少(第三列显示了因行动增加的效益)。比较实行管理措施和不实行措施就能知道行动确实可以得到效益;最后一列是实行行动的成本和效益(增加)的比较。如果效益高于成本,那就可以付诸行动。

 

↑制图:柠语

大部分的国家都有监控措施。虽然单凭监控频率的多寡并不足以判定该环境的状况和趋势,在边远地区常因缺乏资源而无法监控,可是在沿海人口稠密地带应当通过有形或无形的激励措施,动员当地社区自己来监投甚至管理。监控的结果不一定会变成管理行动,可能只止于数据的搜集里了。即便如此,这类资讯也应该共享,并以令各种使用者易得和易懂的方式传播。

海洋空间规划(Marine Spatial Planning,MSP)是一种科学工具,能用于应对各处特殊海洋管理的挑战,也能促进经济的发展与保护。此工具的设计,是为了减少使用者的冲突,提高规划和法规的效率,减少成本费用和延误,加强社区人士的参与,并保持重要生态系统的正常功能与服务。它是一个自下而上的过程,改进了海岸和海洋相关人士的协调与合作。进一步更好地启示并引领在经济、环境、安全、社会文化上的各种决策。

 

 

最后,“公民科学”(Citizen Science)作为当地社区参与科学研究和资源监测的一种低成本而高效率的工具,正在东南亚地区慢慢流行开来。在一个“公民科学”计划开始时,需要进行初始投资,即向非专业的“公民科学家”提供必要的能力建设培训。一旦他们具有相应的技能,公民科学家即可在进行常规生计活动的同时快速地开展研究和监测活动。由居住在湄公河沿岸的泰国村民实施的“Tai Baan”研究就是一个很好的案例。

通过培训,当地居民可以开展渔业资源评估,包括当他们为了生计出海捕鱼时,顺便记录鱼群出现位置。他们也学习了如何记录作为收入来源的非木材林产品(Non-timber forest products,NTFP)的收获,并跟踪社会经济数据。这些数据将由项目人员进行检验,直到当地居民具有独立开展研究和分析数据的能力时。世界自然基金会泰国办公室持续地为其提供必要的支持和指导。除提供信息外,“Tai Baan”研究也使得当地居民能够获取关于自然资源可获得性的第一手资料,并参与当地资源的有效治理。这种类型的“公民科学”可应用于其他生态系统,包括森林、海岸和海洋环境等。

 

 

(四)管理和政策资源

管理和行动计划经常是从多国性计划里衍生出来的,比如战略行动计划(Strategic Action Plan,SAP)就是LME的主要产物。SAP中的管理行动是基于TDA的成果,而它的一系列有关环境的问题和应对的手段也是通过LME项目来实现的。举例来说,黄海的SAP列举了11项管理目标,目的是维系黄海生态系统的服务。为了达成目标,它又通过32个技术管理行动和相关的治理行动来改进其法规工具的有效性,鼓励有关人士参与到计划里来,并且成立了专门的机构来维持管理行动的影响力,并督促和监控行动的有效性。在过去三年中,战略行动计划中提出的部分管理行动已得到实施,并被证实可以满足联合国可持续发展目标14.5的要求。

虽然政府有关部门同意也参与到SAP的每个计划里,但是并没有一个法律工具保证政府能实施该行动,或者能使SAP整合到国家的行动计划里来。无论如何,这方面的资讯是客观存在的。必须要将之与《国家生物多样性战略行动计划》以及国家或省级的发展规划等整合起来,以达到全盘、更好地监管。

现在已有许多政策和管理文件,其中有法律、法规、文告、行为准则以及对海岸和海洋资源的管理文件,互联网上也可查询到各国的各种相关法律。很多时候并非是缺少立法或相关知识,而是因为执法的欠缺或意愿、能力(有时是动机)的不足,缺乏有效的国家和地区的监管,加倍了自然生态系统的威胁。在东南亚几乎所有国家的环境管理计划,都分散在多个部门,而机构彼此之间又缺乏合作,其结果是部门之间法令的重叠或矛盾;缺乏对陆源入海营养盐的有效控制;生态系统与有效管理行动之间缺乏信息及知识的交流——等等事例不断发生。

在东南亚,经济发展是第一优先的,这常以牺牲环境为代价。加强能力建设,推广本文所推荐的工具,使利益相关方的呼吁能被听到,不同利益相关方的能力均需得到增强,使得他们能掌握其空间和资源,并采取抵御生态系统的压力和威胁的方式生活。

 

不管哪一层次的环境问题,都不是一个国家、一个地域或一个国际组织所能解决的。因此应多管齐下,需要政府机构、科研机构、非政府组织、公民社会组织和国际组织集合起力量,通过合作实施有效的管理,才能对症下药,解决问题。

二、治理

联合国教科文组织(UNESCO)关于“治理”的概念可以表述为:为了确保职责、透明度、复原力、法治、稳定性、平等和包容性、赋权、广泛的参与而设计的结构和过程。治理还代表为了实现公共事务管理的透明性、参与性、包容性和责任性而实施的规范、价值和准则。

在治理时选择正确的工具、管理和政策资源以及利益相关方,将会为解决沿岸和海洋问题带来更强有力的治理方案。通过在区域内强化治理以及认识和实施治理措施的能力,可以提高生态系统以及社会一经济部门的复原力。通过提高各国的治理能力将有助于解决跨边界环境问题。在区域内加强治理的原因包括:

1)在国家和地区层面针对解决沿岸和海洋问题,并没有系统性的职责体系,在不同的政府部门之间,职责交叉的问题广泛存在,从而导致在地区和区域层面无法很好地协调;

2)对沿岸和海洋问题的关注度不足,这点由国家对解决这些问题的投入相对较少可以看出;

3)基于结果的规划欠缺,从而导致对于资源使用的控制和对生态系统服务的维护较弱;

4)公众参与较弱,有效的治理要求各利益相关方广泛参与决策制定,以及各方通力合作以确保决策在实施过程中的灵活性与适应性,决策制定者需适应接受和设计可应用于该地区的新的制度形式、创新的法律概念与实践;

5)公众意识和公众教育、科研与创新以及知识和信息共享方面的欠缺。各利益相关方在沿岸和海洋问题的治理中均有重要角色。下图列出了各利益相关方的主要职责。

 

↑制图:柠语

当确定利益相关方在沿岸和海洋治理中的作用时,需区分治理的层次,如区分跨国的、国内的和地方层面的问题。在不同的层面,治理的主角可以是不同的利益相关方。由于海洋和沿岸环境问题通常较为复杂并涉及多个方面,因此任何单一的利益相关者,都不可能独自解决海洋资源不同利用方式所带来的各类影响。海岸带综合管理(Integrated Coastal Management,ICM)和海洋空间规划概念的产生与实施,正是为了整合与协调沿岸与海洋管理的各种手段,以更聪明的方式利用海洋。

 

 

其次,由于绝大多数的沿岸及海洋环境问题是不同国家所共同面对的问题,因此国际组织也是政府部门的重要合作伙伴。一些由国际组织负责协调的跨边界合作计划,通过建立各国长效对话解决机制、共享信息和全球最佳实践与教训、加强利益相关者能力建设等行动,已经显示出其对于海洋治理的成效和贡献。上述行动均有助于指导政府决策的制定。

此外,政府也应致力于通过政策宣传以及在决策实施阶段鼓励公众参与,如通过直接资助或鼓励实施“环境补偿”(Environmental Ofseting)等手段,来提高公众(包括当地社区和私营企业)的意识。在意识提高方面,非政府组织、公民社会组织和媒体亦可发挥重要作用。而科研机构可以向社区提供关于可持续渔业或可持续养殖的技术指导。非政府组织和公民社会组织也可以作为召集当地社区参与改变他们自身资源使用行为和参与资源共管的领导者。

 

 

当地社区是资源的直接利用者。他们最有条件也最有动机去保护他们的“后院资源”。因此,他们应该作为知识和技能转移的最主要对象,以确保其有能力实施治理行动。当地社区可通过参与NGO组织的活动或科研机构开展的培训提高其知识和技能水平。

上述活动和培训应充分利用社交网络等现代媒体来影响更大范围内的受众。当地社区居民直接观测的结果或通过实施“公民科学”计划,也可向科研机构提供现场监测数据。科研机构可与企业合作共同开发环境友好的产品或服务(如可生物降解的产品;不包含微塑料的产品)。通过参与保护行动履行企业社会责任,中和其生产行为带来的环境影响;参与或实行国际公认的标准,如国际标准化组织(International Organization for Standardization,ISO),海洋管理委员会(Ma-rine Stewardship Council,MSC)和水产养殖管理委员会(Aquaculture Stew-ardship Council,ASC)等,从而减少对于沿岸及海洋生态系统的压力。此外,提高企业员工的环境意识也很重要,这有助于确保员工意识到海洋和海岸保护的重要性,并将其纳入企业文化。

最后,除了每个利益相关者的专业角色,作为个体,每个人还可以在监督和报告任何利益相关者群体的不当行为中发挥作用,以影响决策者对政策和行动做出相应改变,从而提高其治理水平,并最终构建一个更可持续的社会。

 

保护海洋就是保护我们自己,欢迎加入我们的志愿者队伍 , 益起守护那片海!